新加坡国企改革的借鉴和启示【2】

“管理观”与“所有权观”之争

与其他国家国有企业的发展一样,新加坡国有企业的发展历程也并非一帆风顺。1985年左右,新加坡突然出现经济衰退,揭示了国有企业的制度不足,如僵化、高成本以及数量和规模增加所带来的复杂性。在西方以英国为代表的各国纷纷展开了国有企业的私有化运动。受此影响,加上国内经济自身的衰退,新加坡政府也开始反思自身与国有企业的关系。在如何改革国有企业问题上,理论界出现了关于公有与私有的“管理观”与“所有权观”之争。其中,“管理观”认为,“竞争”而非“所有”才是高效率的关键。与此相反,“所有权观”或“政治观”则认为,国有企业本质上是低效的,因为政府追求额外的目的,并与利润最大化相违背,而这种政治介人歪曲了国有企业管理者的目标和所面临的限制。实际上对于私有化是否是提高国有企业经营效益的必须要素,并无一个定论。支持者认为私有化对于国有企业经营业绩的提升是必然的,但也有人认为,较少的管理,如放松管制、增强竞争、运用绩效管理合同等规范化的方法可以代替私有化,从而有效地提升国有企业的经营效率,因而,私有化不是唯一对国有企业进行重建的有效方法。有学者在对西班牙城市交通服务部门进行实证研究后也认为,产权对企业经营效率的影响或许并非绝对,因为调查数据显示,有83.3%的国有企业具有高效率,而民营企业的这个数据仅为66.7%。

上述“管理观”及相关实证研究结果对新加坡国有企业改革产生了很大影响。虽然新加坡在1985年3月就宣布正式实施私有化计划,并于1987年2月由国会批准了公共部门私有化委员会提交的《公共部门私有化报告》,形成了新加坡公共企业私有化的纲领性文件,确定了600家政联公司及40家法定机构在未来10年内撤资的计划,但事实上,这个计划的实施过程非常缓慢。以淡马锡为例,其所属企业只是在经营方向上有所转变,涉足领域其实不减反增。许多长期获利的淡联公司(即淡马锡所投资的国有企业),如新加坡航空公司、吉宝集团等只是股票上市,释放出部分股份,而非绝对的私有化。截至2010年,淡马锡仍然在关键性领域保持着其初始投资,且占有垄断性的控制权,如造船、公共基础设施、电信领域；在其他的主要工业领域,如食品和饮料、机械工业等领域,也依旧保持着控制地位。

在“管理观”得到政府认可的同时,为促进竞争,提高效率,新加坡政府还进行了两方面改革:其一,推动开放或放松管制。某些传统意义上属于政联公司垄断经营的领域,开始逐步向私人和外资开放,如电信、银行、保险、电力、能源、医疗服务等领域。此时政府的管理意识发生了变化,即从“一线的管理者”变成为“高效的商业活动的促进者。以电力和煤气为例,新加坡于1995年决定实施电力和煤气行业的全面开放,首先是将新加坡能源企业化——从一个政府法定机构转型成为一家商业公司；淡马锡随后收购新加坡能源并进行业务重组,分拆出3家独立的发电公司作为其全资子公司,成功地实现了电力行业的竞争。其二,明确了政联公司应当以商业化为其运作基础,集中关注损益情况,不再被要求实现社会目的或创造就业机会的目的。他们与私人企业、跨国企业进行竞争,甚至相互之间进行竞争。依据政府的要求,政联公司完全是追求利润的商业化实体,与私人公司相同。它们被期望能够提供与所承受的风险相匹配的商业回报；与私人企业一样服从相同的管理规则；不能够获得来自政府的补贴或特殊对待。

(责编：孙畅)